新开发银行副行长、首席运营官祝宪在第五届中国PPP发展(融资)论坛上的主旨演讲

发布日期:2019/10/30 14:27:15 编辑:祝宪

充分发挥国际金融组织作用

有力推动PPP进一步发展

 

新开发银行副行长、首席运营官祝宪演讲
 
尊敬的黄强副省长、邹加怡副部长、樊友山副主席、焦小平主任,女士们、先生们,大家上午好!
非常荣幸有机会参加此次在河南郑州召开的第五届中国PPP发展(融资)论坛。借此机会,想和诸位分享一下我们对发挥国际金融组织作用,运用开发性金融资源,推动PPP进一步发展的一些感想和体会。
一、从国际层面PPP应成为弥补新兴市场和发展中国家基础设施融资缺口的有效模式
新兴市场和发展中国家经济发展潜力巨大,但基础设施发展仍然滞后。基础设施投入不足是新兴市场和发展中国家经济进一步增长并实现可持续发展的严重障碍。在不少国家和地区,在公共部门资金投入能力有限的情况下,很多关键基础设施建设项目的启动和顺利实施,需要社会资本的有效参与才能实现。在这样的背景下,PPP确实是一种行之有效的基础设施建设融资模式。通过引入社会资本和市场化操作,还可以改善资源配置效率,减少公共资金软预算约束。
然而,对于社会资本方来说,大量基础设施项目具有资金需求量大、投资期限长、未来收益不确定等特点,再加上部分国家投资环境不稳定,投融资机制不完善,风险过高,导致社会资本对于部分项目先期介入意愿较低,缺乏进入这一领域的积极性。
因此,如何使PPP从一个美好的概念成为切实可行、广泛适用的基础设施项目投融资模式,以撬动社会资本积极参与进来,是政府、社会资本及其他市场主体一直以来面临的关键问题。在这一方面,中国近年来的表现可圈可点。PPP作为中国一项重要的国家战略和改革举措,历经近几年的快速成长,在实践和学术领域都取得了长足的发展,走出了一条有中国特色的PPP发展之路。中国PPP的良好实践和研究成果在国际上也颇受关注。本次第五届中国PPP发展论坛的盛大召开,可以说是总结经验、继往开来的良好机遇,在此表示衷心祝贺!
二、财政投入对于不同类型的PPP项目应分类施策
在基础设施领域推进PPP的过程中,由于部分基础设施属于政府应当提供的公共产品,具有很强的外部性,为了以合理、可预期的回报吸引社会资本进入,公共部门投入是不可或缺的。
PPP的“公共”一端如何有效投入,才既能扩大社会资本有效供给,又能有效管控财政资金风险,同时能充分发挥项目有关各方的主观能动性,成为基础设施PPP的重中之重。基础设施不同领域情况各异,因此对于不同类型的PPP项目,公共资金投入应当分类施策,做到有的放矢:
第一类是具有经市场验证的充分的商业可行性的基础设施项目,如收费公路、机场、港口等。对于这样的项目,有时甚至不需要投入公共资金,而需要政府改善项目所在国或所在地营商环境,设计合理的风险分担和相应的回报结构,就能吸引社会资本进入。
第二类是一些具有很强的外部性和社会效益,而本身财务效益有一定局限性,因此需要政府给予一定财政支持的基础设施,如供水、污水处理、输配电等。对于这样的项目引入PPP机制,应设计高效、合理的公共资金投入保障和必要的兜底机制,充分发挥财政资金的杠杆和引导作用。一方面要形成对社会资本积极参与、保证项目建设质量和竣工后良好运营的激励机制;另一方面要使社会资本获得的收益与其所做工作的市场定价相符,不能使财政投入成为对社会资本方的变相过度补贴。
第三类是需要完全由政府负担的社会服务公共产品类基础设施。特别是在预算较为困难的背景下,则应量体裁衣,妥善管控此类项目所形成的债务风险。对于这样的项目,研判其是否适合采用PPP模式应当十分谨慎。
上述仅是初步分类,公共资金投入究竟如何才能恰到好处,发挥出“四两拨千斤”的杠杆作用,做到既能以稳定、合理的回报预期吸引社会资本,又不会过度投入财政资源,值得有关各方仔细研究推敲。对不同领域的基础设施项目,应在充分考量测算不同的收益水平、运营方式以及相关方利益博弈关系的基础上,形成可操作、可复制的,适用不同类型PPP项目的模型。
三、国际金融组织应在基础设施PPP中发挥作用
国际金融组织在基础设施融资领域拥有丰富经验,能够提供长期优惠资金,并往往能对社会资本起到引导示范作用,因此应继续保持和扩大在基础设施融资方面的资金、人员和知识投入,发挥好独特作用。有研究表明,在国际金融组织参与提供融资的PPP项目中,社会资本愿意选择更高的风险分担程度。
近年来,中国一些地方已经开始以利用国际金融组织资金为契机,从以利用贷款为主的合作模式,转变为探索在国际金融组织支持的项目中开展PPP的有效模式。中国财政部也一直在大力推动扩大国际金融组织资金与财政资金、金融资本、社会资金的结合使用,为新型城镇化和基础设施融资发挥示范作用。
要更好利用国际金融组织资源推动PPP发展,就要继续深挖国际金融组织项目的创新点和附加值,提升知识合作的层次,系统性地引进国际经验。通过贷款项目,形成可复制的经验,实现由下而上的基层创新;通过深化知识合作,就某一领域或某一地方重点的改革议题形成自上而下的制度顶层设计,借助国际金融组织资源推进改革和创新。
四、新开发银行愿为中国PPP发展做出贡献
新开发银行作为金砖国家发起建立的一家国际金融组织,我们的使命就是通过包括参与PPP等方式,在尊重项目所在国对自身发展需求和优先领域的规划的前提下,支持基础设施建设和可持续发展。
新开发银行在充分吸取现有国际金融组织多年运营的经验教训基础上,为了适应新兴市场和发展中国家的新需求,力图做到与传统国际金融组织“和而不同”——既学习和借鉴其他国际金融组织多年形成的良好实践,同时更努力做出自己的特色,真正成为一家“新”的开发银行。
新开发银行致力于以可持续发展为宗旨,聚焦基础设施,解决各成员国经济社会面临的实际问题。新开发银行支持的基础设施和可持续发展项目将为改善成员国投资环境、吸引社会资本投资、发展PPP打下坚实的基础。一方面,道路交通、供排水、电力供应等传统基础设施是吸引社会资本参与的硬件基础;另一方面,新开发银行支持的一些社会性基础设施将从制度建设、提高行政效率的角度帮助成员国营造良好营商环境。如我们提供贷款的俄罗斯司法系统改善项目,将通过支持俄罗斯司法改革,增强司法透明度,提高效率,改善营商环境。
新开发银行于2015年7月开业,迄今经过四年多运营,实践证明这家新型的国际金融组织正在成长成为一个卓有成效的南南合作平台。截至目前,新开发银行已累计批准超过40个项目,承诺总金额超过120亿美元,用于支持金砖五国的可再生能源、环保和生态修复、城镇可持续发展基础设施等领域的项目。其中,在中国已批准总金额约38亿美元的13个项目,遍及河南、上海、福建、广东、广西、江西、内蒙等地。
不久前,习近平总书记在郑州强调,黄河流域生态保护和高质量发展,是重大国家战略。要加强黄河治理保护,推动黄河流域高质量发展。我们也愿意支持黄河流域国家战略实施,推动生态保护和高质量发展,助力中部崛起。

新开发银行非常愿意将与中国和广大新兴市场和发展中国家发展相适应的发展理念、国际良好实践,尤其是成员国的成功项目经验,与中国的实际情况相结合,为中国PPP发展贡献自己的力量。希望通过项目联合融资、知识共享、能力建设等多种途径,共同为PPP在新兴市场和发展中国家的有效运用起到推动作用。

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