徐玉环:金融机构如何对接PPP项目

发布日期:2016/3/18 11:28:53 编辑:

【济邦咨询执行董事、副总经理 徐玉环】

徐 玉环女士分别在安徽大学获得文学学士,上海交通大学获得法律硕士学位。持有法律职业资格、证券从业资格。曾作为济邦咨询公司项目经理或项目法律顾问为数十 个基础设施或市政公用或社会服务类项目提供咨询服务,在供水、污水、固废、城市燃气、医疗卫生、城市轨道交通、市政道路、供冷、供热、海水淡化等领域积累 了丰富的行业经验;负责的工作包括但不限于进行尽职调查、设计交易架构、出具各类法律方案或咨询意见书、起草或审核法律文本、项目谈判及签约;在 PPP(含特许经营)、企业改制、兼并并购、外商投资、项目融资、招标投标、私募基金等专业领域方面具有丰富的实操经验。

徐 女士是国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》的立法专家组成员,深度参与了本轮中央推广应用政府与社会资本合作(PPP)模式的若干顶层设计工作, 以专家身份同时参与了财政部《PPP合同指南(试行)》、发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》的讨论修订,她同时还是亚洲开发银行注册专家及全 球著名的专家网络——格理集团(GLG Group)中国基础设施产业咨询专家团队成员。

正文

我的题目特别大,但我尽量让它的落脚点比较实。主要是三个部分:一、PPP项目重要特性;二、各个金融机构在里面的角色;三、金融机构重要的关切点。

PPP项目的特性

首 先,它要提供公共产品或者公共服务,为什么把这个列上来呢?一个PPP项目确实只适用于公共产品或公共服务,意味着做这个必须要找到靠谱的社会资本、靠谱 的金融机构,要做到质优价廉。做政府和社会资本合作的项目,可以从它的定价机制来看,使用者付费的项目,基本都是执行政府定价或政府指导价,这不可避免地 需要考虑到社会承受能力。即使是政府购买服务的项目,是各方协商约定的定价机制,但这个价格同样要考虑政府的承受能力,要考虑未来能收回来吗?即使是政府 购买服务的项目,也需要到物价部门去审,甚至有的还需要走听证程序,通过了才行。所以金融机构也要认识到做PPP项目可以有盈利,但最后的效果是盈利不暴 利。那为什么还要去做呢?PPP最大的好处,就是长效、稳定。

其次,PPP项目的合作期限非常长。通常带融资需求的要到二十年到三十年,相对而言,仅负责运营管理的期限相对比较短。

另 外,PPP是多利益相关主体,如果设计一个阳春白雪的东西,银行、社会资本不接受可以吗?不行。为什么金融机构非常重要?因为融资这一块,现在《国务院关 于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)进一步下调了固定资产投资项目资本金的比例,金融机构的角色越来越重要。我们 当然要考虑金融机构它能不能接受这个东西,这也就是为什么这一轮的PPP推进中,同时也要关注金融机构,而以前只侧重关注社会资本。

如 何保证各方诉求的统筹平衡?市场测试很重要。一轮市场测试可能不行,那就多轮,一定要摸到痛处,保证这个事情一做就能做到顺利落地。这里面金融机构还有包 括集团公司的财务公司、金融租赁公司等。我觉得它的参与方,无非是两种,一是作为社会资本直接投资项目;还有一个是作为资金的提供方参与进来,共同发挥资 金的投资和融资的功能。

金融机构在PPP项目中的角色

政策性银行,包括前段时间银监发[2015]43号文,都提到开发性、政策性银行要发挥中长期优势投融资 优势;(《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定,政策性银行可给予特许经营项目差异化信贷支持,贷款期限可长达三十年。但据了解,虽然鼓励做更长 期的合作,但限制还是很多。举个例子,就安庆外环北路工程PPP项目来看,因为它是市政道路PPP,这是创举,所以得先证明这个项目是一个PPP项目,怎 么样证明呢?单纯的入了市库是不可以的,至少要到省库。后来这个项目入了省库,确认了是市政道路PPP项目;同时,我们还按照《预算法》,将每年的政府购 买服务的费用纳入到跨年度的预算,这些是不是能让金融机构放心?然而并没有,它依旧要求社会资本方股东提供全生命期的担保。原本我们以为这个项目不仅能够 做成全国第一例的市政道路工程PPP项目,还能做成纯粹意义上的市政道路领域第一单无追索项目融资。这个事情表明政策性银行,在突破常规时,还是非常谨 慎。

商 业银行参与PPP项目,包括设立阶段、建设期、运营期、移交期等,有各种不同的参与方式,我具体讲一下担保。目前,项目公司的担保基本上是全覆盖的担保, 也就是对社会资本的约束比较全。从投标保函、到建设期履约保函、运营期履约保函及移交保函,且基本上都是要求项目公司开具不可撤销、见索即付的履约保函。 对于政府支付担保,银行不能接受没有付费担保的项目,一定要风险可控,而且在我看得见的范围内,但这个几乎没有。政府允许项目公司和金融机构签署项目融资 协议时,约定金融机构享有直接介入权。我觉得这个直接介入权相对比较虚,毕竟它是一个暂时性的措施或者应急性的措施。

如 果项目公司经营不好,财务管理不善,导致银行需要介入,那得分各种情形。如果是政府履约的信用问题,谁进去都不行;如果是自己经营得不好,那真正的症结在 哪里?金融机构作为一个新进入者,能快速发现问题并找到合适的对策吗?现在还是蛮难的,要怎么往前去推这个事情?这都是银行要关心的风险点。

关 于基础设施产业基金,通常它是以股权、债权或者是夹层融资等工具投资PPP项目的投资基金。夹层融资仅仅是一个临时性的措施,因为它期限短,回报在股权和 债权之间,用的比较少的。基础设施产业基金较适合跟运营管理单位、工程建设单位一起组成联合体去投PPP。这不仅是金融机构的诉求或者是基础设施基金的需 求,社会资本也有这方面的诉求。PPP现状是,社会资本以央企和国企为主,这时社会资本也有动力去找基金等财务合作伙伴,特别是央企十分不愿意控股。财政 部推PPP项目,要求社会资本控股,而社会资本控股,则意味着要并表,并表会影响央企负责人的考核。各取所需,这事情就特别能结合到一块去操作。涉及到在 市场测试时,金融机构和社会资本就要跳出来了说,必须要放开联合体。我们曾经在部分项目中设计前期不放开联合体,因为真的是想找一个十项全能的单位,又有 钱,能力又强,后续的话,通过放开股权锁定期的限制,来使得股权多元化。但放开股权锁定期,允许它们对外转让,但又做不到自由转让,因为这个跟现行的国有 产权交易制度不匹配。只要转让方是央企或国企,无论转让股权还是资产,都属于国有权益转让,也就绕不过国有产权转让等相关规定,需要走招拍挂的流程,未必 能保证同时被政府和社会资本都认可的最适格的社会资本进来。如果这条路子要往前走,我建议现阶段还是在市场测试阶段就放开联合体,否则后面不仅涉及到国有 产权转让能不能走得通,还增加交易环节,对应的交易税种、税率怎么去算,其实是增加了交易成本。

证 券公司在PPP项目上有什么样的贡献和作为?我仅就资产证券化和项目收益债来具体说说。PPP项目资产证券化是鼓励的方向,《资产证券化业务基础资产负面 清单指引》的出台,明确提出如果地方政府背书的或者融资平台背书的,属于列入负面清单类型,但地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作 模式下应当支付或承担的财政补贴除外。当然一般做资产证券化的项目都是具有稳定现金流的基础资产;另外,中间还涉及到很多成本的核算或者期限的匹配等,大 家可通过结构化的设计来满足PPP项目的需求。对应的项目收益债,通常是在建设期就可以去设计,但资产证券化一般是在运营期。它主要是依靠项目本身的一个 现金流。在中国,单纯依靠项目本身的现金流发债往前推,目前还有难度。但是未来的一个趋势是走向国际化、规范化。看项目本身怎么样,现金流好不好,这些达 到了可以了。

2006 年就出台了《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》。它期限长,回报要求又低,非常适合和PPP项目配搭,但它有特殊的政策要求。如果保险机构参 与,主要通过专项债权计划,或者作为优先级的LP进去,这些参与方式都可以探索创新。另外,保险机构发挥保险专长,可以开发和PPP项目相关的各种险种。 现在,政府履约担保这一块,《预算法》明确规定“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”法律有规定的 无非是指担保法里面的规定。当然为政府支付信用等购买保险,肯定要跟地方政府的信用评级关联起来,保险机构也不是什么项目都提供保险。它也会跟项目信用评 级和地方政府信用评级关联起来评估。所以,金融机构跟PPP项目对接是一个系统性工程。当然,我们现在已经在项目协议里面作约定,要求项目公司对出现概率 比较大,且风险不可控的事项必须购买对应的险种。除此之外,给项目公司一个自主选择权。但对于政府购买对应的保险,目前确实没有安排。

金融机构重要的关切点

关 于回报的情况,可以分成两块。首先,它的付费方式,是纯政府购买服务,还是由使用者付费,还是VGF可行性缺口补贴的,不同付费方式的项目,对社会资本和 金融机构的吸引力不一样;其次,无论哪种付费方式,都要关注是否有稳定的现金流。比如说现在有很多地方说,可以给项目公司可行性缺口补贴,但这个补贴方式 不是直接财政出钱购买服务,而是绑定一个资源,即资源性补贴。如给你一块土地。这一块不仅是社会资本,金融机构也在评估。尽管现在铁路等项目是放开了一个 口子,可以直接协议转让给项目公司,但土地相关的法律还没有配套完善,能不能规避招拍挂的流程,能否保证PPP项目公司拿到地?解决了合规性问题之后,就 是要看选地,选址很关键。另外需要配比多大面积?出让时序的安排,也需要匹配政府购买服务的预期。总之,要做到环环相扣。所以关心现金流的稳定、持续和平 衡,也是金融机构和社会资本非常看重的一个点。

关于合作期限,主要看金融机构的需求。有的金融机构会认为,时间长没有关系,稳定就行。当然,可能信托资金对于期限的要求相对紧张一些。

关 于增信措施,社会资本这一块,可以说各类的履约保函已经比较完备了,就政府方履约行为,保险机构是不是可以开发相应的险种来做这个事;对应的保险受益权的 转让,一般会在PPP项目协议里面约定可以将金融机构列为第一保险受益人。对于直接介入权的约定,虽然比较虚,但对金融机构而言还是会有吸引力的。

关 于退出机制,在目前央企和国企作为非常主流的社会资本的情况下,要解决国有权益的转让到底要不要进场交易,这是最主要的。我们要做一个PPP的大市场,做 好对应的配套,比如说交易平台、交易规则、评估机构、信用评级机构,第三方中介服务机构、律所等,这些配套都得跟得上。

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